2014年12月19日,环境保护部发布了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(以下简称《办法》),于2015年1月1日起实施。《办法》要求各级环保部门严格按照程序实施限制生产、停产整治,严惩超标、超总量排污行为。记者日前就《办法》的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。 

  《办法》出台

  一是制定《办法》是环保部门依法行政的需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本”,严格的法律制度是各级政府和部门实施各项生态环境保护措施的基本前提和工作框架。新《环境保护法》第六十条规定了环境保护主管部门对超标超总量排污的企业事业单位和其他生产经营者可以责令限制生产、停产整治,这是新《环境保护法》赋予环保部门通过直接限制甚至停止违法排污者生产行为、督促其有效完成污染整治任务的强力执法手段。如何指导各级环保部门在依法行政的前提下运用好这一手段,急需出台相关配套制度来明确各方的权利、义务和责任,尤其是要通过制度来明确、规范环保部门实施限制生产、停产整治的具体行为和工作程序,使各级环保部门能够统一执法尺度,更好地履行法定职责,将新《环境保护法》实施到位。 

  二是制定《办法》是重拳打击环境违法行为的需要。随着经济社会的发展、公众环境保护意识的增强,各级环保部门环境监管的压力也越来越大。对于一些长期存在超标、超总量排放污染物甚至是有毒污染物等突出环境问题的排污者,环保部门仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段已经力有不逮,需要进一步通过限制生产或停产整治的方式,迫使排污者自行整改,制定有针对性的整治方案,优化治污工艺或设备,从根本上解决超标、超总量排污的问题。因此,制定《办法》,可以使环保部门在面临难点焦点问题时,灵活运用责令限制生产、停产整治的手段,有效打击环境违法行为,提高执法效能,推动环境监管工作。 

  三是制定《办法》是强化排污者环境保护责任的需要。根据国际通行的“污染者负担”原则,排污者是环境保护的直接责任主体,有义务改正其超标、超总量排放污染物行为,解决存在的环境问题,也有义务向社会公开其治污过程及结果等环境信息。然而,环保部门在执法实践中发现,一些排污者将污染整治当做环保部门的工作责任,怠于履行义务,消极等待环保部门指令,缺乏“谁污染谁治理”的主体责任意识。因此,有必要制定《办法》,通过条文明确排污者应作为限制生产或停产整治的实施主体,规定其应当承担的各项义务,进一步强化排污者的主体责任。 

  四是制定《办法》是规范统一相关制度的需要。限制生产、停产整治制度是对原《环境保护法》中限期治理制度的延伸扩展,但由于《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等单行法尚未修订,其中对限期治理制度的条件、决定机关、超过限期治理期限的处罚等规定不一致,需要制定专门的配套制度来规范限制生产、停产整治制度的执行,以解决单行法与新《环境保护法》在法律适用上的冲突。此外,由于现有的限期治理程序较为复杂,已不能适应当前环境监管需求,限期治理制度在新《环境保护法》中已逐步淡出,需要制定配套《办法》,使限制生产、停产整治措施更符合环境执法实际需求,具有更强的操作性。 

  《办法》主要内容 

  《办法》共分四章22条。第一章为总则,规定了立法目的依据、适用范围、信息公开等原则要求;第二章为适用范围,规定了限制生产、停产整治以及报请政府停业关闭的适用情形及例外;第三章为实施程序,规定了限制生产、停产整治的实施及解除、终止等程序,并规定了后督察和跟踪检查;第四章为附则,规定了文本解释及《办法》生效时间。 

  《办法》主要内容可以分为以下3部分: 

  一是明确了限制生产、停产整治和报请政府关闭的适用情形。新《环保法》第六十条从法律条文来讲,只对超标超总量的企业事业单位和其他生产经营者可以责令限制生产、停产整治,情节严重的报经政府责令停业关闭做出了原则性规定,但从环保部门执法层面而言,必须有明确的适用情形,才能进行合理自由裁量,防止权力滥用。经过广泛调研和多次征集各界意见,《办法》在第二章作出专门规定。 

  《办法》第五条将限制生产作为对超标、超日最高总量行为的一般性适用条款;第六条则将新《环保法》第六十条的规定细化为6种情形,除第六项为兜底条款外,第一项至第五项对因逃避监管行为、排放特殊物质超标,超年总量排污,责令限产后仍超标以及因突发事件超标超总量作了详细、具体的规定,有利于执法人员准确适用;第八条则对新《环保法》第六十条的“情节严重”作了一个界定,符合《办法》中所列4种情形之一的即属情节严重,由环保部门报经政府责令停业关闭。 

  二是细化了限制生产、停产整治的实施程序。《办法》第三章将限制生产、停产整治的实施程序规定为调查取证、审批、告知听证、决定、送达等若干步骤,并界定了限制生产、停产整治的解除和终止程序,同时明确了环保部门的后督察和跟踪检查义务。 

  按照《办法》规定,决定限制生产、停产整治首先应当做好调查取证工作,在取得充分证据能够证明违法行为成立后,书面提交环保部门负责人审批;其次,在作出限制生产、停产整治决定前需要告知排污者,并在其申请听证后组织进行听证;在前述工作基础上方可作出限制生产、停产整治决定并送达排污者。此外,《办法》还列明了解除的条件和终止的情形,更便于环保部门操作。 

  三是加大限制生产、停产整治的监管力度。为使限制生产、停产整治措施落实到位,加大对排污者履行限制生产、停产整治决定的监督力度,《办法》从两个方面进行规定,加以保障。 

  一个是后督察。《办法》规定,在排污者被责令限制生产、停产整治后,环保主管部门应当按照相关规定对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况实施后督察,并依法进行处理或者处罚。此前环境保护部出台的《环境行政执法后督察办法》中明确了环保主管部门应当在下达行政处罚决定或行政命令后组织实施后督察的时限、程序和方式,《办法》中就没有赘述,直接援引相关规定执行。 

  另一个是跟踪检查。《办法》规定,排污者解除限制生产、停产整治后,环保主管部门应当在解除之日起30日内对排污者进行跟踪检查。若跟踪检查发现其仍有超标超总量排污行为的,则可根据《办法》再次启动限制生产、停产整治程序或者报经政府停业关闭,并依法处罚或处理,对排污者形成威慑,督促其达标及符合总量控制要求排污。 

  《办法》的主要特点 

  一是严格环境执法与强化企业自律相结合。《办法》最为突出的特点就是根据新《环保法》立法精神,将整治超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物造成环境问题的主体责任落实到排污者,以排污者自律作为限制生产、停产整治实施的基础。具体体现在3个方面:一是整治方案要备案。《办法》第十六条规定,排污者应当在收到限制生产决定书或者责令停产整治决定书后,在15个工作日内将整改方案报作出决定的环境保护主管部门备案并向社会公开;二是整治过程要自测。《办法》规定,被限制生产的排污者在整改期间,要按照环境监测技术规范进行监测或者委托有条件的环境监测机构开展监测,保存监测记录;三是整治责任自己担。《办法》规定,排污者完成整改任务的,应当将整改任务完成情况和整改信息社会公开情况报环保主管部门备案,限制生产、停产整治决定自排污者报环保主管部门备案之日起解除。解除程序的设置进一步强化排污者的主体责任,限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖于环保部门的核查、验收等程序,而是取决于排污者自身,可以极大地调动排污者的整改积极性;同时,排污者备案提交的各类材料主要用于证明其完成整改的事实,因此需要对其所提交资料的真实性负责。若涉嫌提供虚假资料或篡改、伪造监测数据等,排污者需依法承担责任,这样有利于加强排污者自律。 

  二是加大惩治力度与维护公共利益相结合。《办法》第七条特别规定城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位,生产经营业务涉及基本民生、公共利益的或实施停产整治可能影响生产安全的排污者,超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚,可以不予实施停产整治。诚然,前述排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为污染了环境,损害了人民群众的环境权益,应予严肃查处。但如果对前述排污者实施停产整治,将对社会公共安全和利益造成更大的危害。“两害相较取其轻” ,从社会公共利益的最大化考虑,《办法》规定了行政处罚力度不变、但酌情可以不实施停产整治的合理措施。 

  三是加强环境监管与实施信息公开相结合。新《环保法》增设了“信息公开和公众参与”专章,《办法》秉承立法原意,在细节规定中处处可见信息公开的踪影。如第四条明确规定了环保部门的信息公开,要求环保部门向社会公开限制生产、停产整治决定,限制生产延期情况和解除限制生产、停产整治的日期等相关信息。第十六条、第十七条则要求排污者将整改方案及整改信息向社会公开。这些规定和要求将使限制生产、停产整治决定更为公开透明,有利于公众参与,并进行监督,从而形成一套政府监管、企业自律、公众监督的管理模式,保障限制生产、停产整治决定的执行到位。 

  四是规范内部程序与保障相对人合法权利相结合。考虑到限制生产、停产整治关系到排污者的重大利益,所以《办法》在环保部门下达决定之前的内部程序设计上体现得非常谨慎、严密,同时充分考虑到保障行政相对人的合法权利。如《办法》规定,环保部门作出限制生产、停产整治决定前,应当书面报经环境保护主管部门负责人批准;案情重大或者社会影响较大的,应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定。此外,应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。 

  环保部门在具体实施过程中应把握的原则 

  一是严格依法行政。《办法》规定对排污者被责令限制生产后仍然超过污染物排放标准排放污染物的,环保主管部门可以责令其采取停产整治措施;对排污者被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产以及停产整治决定解除后,环保部门跟踪检查发现其又实施同一违法行为的,环保部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭。这些规定构建了从下达限制生产、停产整治决定到后督察、跟踪检查以及后续处理的环境监管闭环流程,各级环保部门必须严格按照各阶段程序实施相应行政行为,做到尽职履责。 

  二是合理自由裁量。各级环保部门在责令排污者限制生产、停产整治时,应处理好限制生产、停产整治与责令改正环境违法行为的行政命令、行政处罚的关系。这三者都是环保部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物这类环境违法行为采取的行政管理措施,可以并行实施,不相互排斥,也不能相互代替。 

  责令改正和实施行政处罚是对环境违法行为必须采取的措施,而责令限制生产、停产整治则需根据本办法和实际情况进行合理的自由裁量,在执法实践中灵活运用。实施限制生产、停产整治一般适用于污染较为严重,且需要一定整改期限的污染排污者,对于能够立即改正环境违法行为、完成整治任务的无须同时采取限制生产、停产整治措施。 

  三是强化信息公开。在要求被责令限制生产、停产整治的排污者公开相关信息的同时,作为承担主要环境监管职责的环保部门也要依据污染源监管信息公开的有关规定,主动公开对排污者的行政处罚和责令改正违法行为情况,责令限制生产、停产整治以及解除限制生产、停产整治情况等环境监管信息,让公众及时了解排污者的整治情况,接受社会监督。